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浙江省宁波市奉化热电厂经过更新改造，成为奉化城市文化中心。

胡学军摄 （人民视觉）

市民在上海市浦东新区EKA·天物内的书店购物，这是由原上海航海仪器总厂改造而来的城市更新空间。

王初摄（人民视觉）

这些年，城市里多了一些“空房子”——有的老厂房停产，车间落满灰；有的写字楼未全部出租，闲置率高；有的公房空着，没人使用。

“房子空着”的另一端却是现实需求：城市要做大保障房供给，创业团队需要办公场所，社区要找场地建养老托育机构……“闲着的房子”和“缺空间的人”，供需没有对齐。

《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）提出，全面摸清城市存量资产资源底数，推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等。“十五五”时期，这项工作将如何展开？沉寂多年的存量房，怎么唤醒？

居民需求、产业发展变化，催生城市存量资产资源

一座城市的成长伴随着新旧更替。由于城市扩张、产业变迁，一些“存量房”便诞生了。

业内人士告诉记者，直观看，存量房包括已建成但未售出的房源，此外，还有一些闲置低效资源。

先说闲置的商品住房，就是在城市中特定区域内滞销的房源，暂时“有楼无市”，有必要想办法利用起来。

闲置的老厂房，是在城市产业升级、搬迁过程中的“历史遗留”，通常占据城市的核心地段，改造利用潜能较大。

空置的写字楼、商业办公用房占比也不少。以前，这些商业用房的租户大多是贸易、线下服务、传统科技公司等，现在这些行业部分转型，新兴行业如人工智能、跨境电商等对办公空间要求灵活，就导致一些写字楼空置。

闲置的公房，多为机关事业单位低效使用的房产，属于公有财产，闲置了就是“流失”，如果能盘活，则为增效。

“过去，在高速城镇化和工业化发展过程中，各行各业、居民对房子的需求较大，‘划地扩张’是城市发展的主要思路。”广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉说。不过，由于房子的户型、配套、建筑材料等更新迭代较快，如今，各类房源老旧程度高、市政和公共服务缺失、老化等问题便凸显了。

“从居民住房角度看，居民对居住体验、配套服务要求更高，同时对‘一老一小’等服务设施的需求增加了，过去的房子却没有相关服务配套。”李宇嘉说。从产业发展的角度看，根据我国的土地使用权出让最高年限，商业、旅游、娱乐用地等为40年，工业用地为50年，居住用地时间最长，为70年。“但现在，产业周期缩短了。伴随新兴技术发展，一些产业可能仅10年、20年就会迭代升级、部分淘汰，一些土地需要变更用途。所以，城市更新就需要调整存量空间的规划和用途，适配新的产业空间和配套需求。”

《规划》明确，激活城市存量资源潜力。首先需要全面摸清城市存量资产资源底数。这样做的目的，就是先搞清城市有多少存量房、哪些存量房可以盘活使用。

“我们将按照这次专项《规划》提出的‘全面摸清城市存量资产资源底数’要求，通过建立上下贯通的自然资源管理和国土空间规划‘一张图’，来强化存量资源的摸排，弄清底数，在‘一张图’上对存量资源进行全生命周期的管理，打通部门数据共享，切实把资产管起来，让我们的资源用起来，使城市活起来，全力支持城市更新行动。”自然资源部国土空间规划局局长谢海霞说。

打破单一的用地性质限制，降低土地用途转换过渡期成本

摸清资源底数、盘活现有存量，看起来是在“盘房子”，实际更是“改制度”。

当前，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。城市更新能改善民生、激发经济活力、优化空间结构，但在实践中，却长期面临落地难的困境。“快速城镇化时期形成的土地管理政策体系与存量时代复杂多元的更新需求不相匹配是重要原因之一。”中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任秦虹说。

比如，老旧厂房多为工业用地，如果想转型为商业用途等，按以往要求，会涉及复杂的用地性质变更和审批流程。另外，改造成本也较高。部分建筑结构老化严重，消防、采光等都得改，是笔不小的投入。

立足“十五五”，这五年的城市更新工作如何破解这些历史难题、激活存量资产资源？

首先，需要打破原先严格的土地单一用途区分。